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大秦横扫天下，一统中原的时候，实际掌控面积其实不到三百万平方公里，当时的郡不过三十六，县不足八百。
即便是平定百越，从匈奴手中收回部分土地之后，大秦疆域也不过是三百余万平方公里，郡也只比之前增加了五个。
直到嬴羽异军崛起，一路横扫的奴、大月氏和东胡为大秦打下了整个大草原，这让大秦的土地面积直接翻了一倍。
随后又远征异域，拿下了扶桑岛，波斯和天竺郡。
在之后，图安和塞琉古也主动申请内附，加上顺带覆灭的部落，大秦现在的实际疆域面积，已经接近两千万平方公里。
再加上大秦本土大开发，许多原本荒凉区域如今都发展了起来，光是一条大运河，就为大秦增加了数个郡，上百个县城。
因此现在的大秦已经有足足一百多个郡，两千余县，虽然听上去十分有气势，可是实际上管理起来，却是非常的费力。
而且各郡之间的面积和经济状况，也都是参差不齐，有着明显的差距。
比如大草原虽然被分为五个郡，每个郡都有数十万平方公里大小，但是城池却只有寥寥数座，人口更是少的可怜。
而中原区域的郡，面积可能只有数万平方公里，可是人口却有近百万，经济发展更是十分迅猛。
以后世为参照，近千万平方公里的疆域，对应郡级别的省不过是三十余而已，说明大秦之前的郡县，确实是有点多了。
而且郡直接管理县的机制，也有点跟不上发展了。
发展好的郡，一个郡下面，直接就有近百个县。
这管理起来十分费力，必须在郡和县中间，增设一个中间机构，比如州或者市。
如此一来，县直接向所属州府负责，郡只要管理好州府就行，可以极大提高效率，减轻郡府的工作量。